Arsenał Ministerstwa Finansów w walce z procedurą nadmiernego deficytu. Jak rząd planuje ograniczyć dziurę budżetową?

Polska od lipca 2024 roku znajduje się w procedurze nadmiernego deficytu. Ministerstwo Finansów i Gospodarki przygotowało szereg narzędzi, by do 2028 roku zredukować deficyt sektora finansów publicznych. Problem w tym, że już w 2025 roku dziura budżetowa może okazać się znacznie większa niż planowane 289 mld zł. Jak rząd zamierza opanować wzrost długu publicznego?

Procedura nadmiernego deficytu – co to oznacza?

W lipcu 2024 roku Komisja Europejska objęła Polskę procedurą nadmiernego deficytu na podstawie danych za 2023 rok. W 2024 roku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (tzw. general government) wyniósł rekordowe 6,6 proc. PKB – najwyższy od kryzysu 2009-2010, pomijając pandemiczny 2020 rok.

Zgodnie z decyzją Rady UE nr 2024/2133, Polska ma czas do 2028 roku, by obniżyć deficyt poniżej progu 3 proc. PKB. W odpowiedzi rząd przyjął w październiku 2024 roku „Średniookresowy plan budżetowo-strukturalny na lata 2025-2028”, który określa konkretne działania konsolidacyjne.

Stabilizująca reguła wydatkowa – pierwszy filar obrony

Kluczowym narzędziem walki z deficytem jest stabilizująca reguła wydatkowa, wprowadzona do ustawy o finansach publicznych. Mechanizm ten zobowiązuje rząd do przestrzegania ścieżki wzrostu wydatków netto zatwierdzonej przez Radę UE.

Zgodnie z art. 112ab ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gdy Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu, kwota wydatków w ustawie budżetowej musi być zgodna z rekomendacjami Rady UE. Wielkość korekty wydatków odpowiada wysiłkowi fiskalnemu zgodnemu z zatwierdzoną ścieżką wydatków netto.

Co to są wydatki netto? To wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych pomniejszone o:

• koszty obsługi zadłużenia,
• działania dyskrecjonalne po stronie dochodów,
• wydatki na programy unijne,
• wydatki cykliczne na bezrobocie,
• wydatki jednorazowe i tymczasowe.

Polska trzyma się planu… na razie

Rada UE zaleciła Polsce tempo wzrostu wydatków netto na poziomie 6,3 proc. w 2025 roku. Według pierwszego rocznego sprawozdania z wdrażania Planu (kwiecień 2025), szacowane tempo wzrostu wyniesie 5,8 proc., czyli niższe od rekomendowanego.

W czerwcu 2025 roku Komisja Europejska w tzw. Pakiecie Wiosennym oceniła, że tempo wzrostu wydatków w 2025 r. (6,2 proc.) będzie niższe od rekomendowanego. W ujęciu skumulowanym za lata 2024-25 wyniesie 19,7 proc., czyli nieznacznie powyżej rekomendowanego (19,6 proc.). Jednak w ocenie KE odchylenie jest zgodne z elastycznością wynikającą z krajowej klauzuli wyjścia, która pozwala na zwiększenie wydatków na obronę. Dlatego Komisja „zawiesiła” procedurę nadmiernego deficytu – przynajmniej tymczasowo.

Działania dyskrecjonalne – podwyżki po stronie dochodów

Drugim filarem strategii konsolidacyjnej są działania dyskrecjonalne – zmiany w prawie, które zwiększają dochody budżetowe. Ministerstwo Finansów i Gospodarki wskazało w odpowiedziach na wnioski o informację publiczną, że całkowity poziom działań dyskrecjonalnych w 2025 roku wyniesie 0,2 proc. PKB.

Kluczowe działania w 2025 roku:

1. Powrót stawek VAT do wyższego poziomu (od II kwartału 2024 r.) – efekt: 0,12 proc. PKB
2. Indeksacja stawek akcyzy – efekt: 0,15 proc. PKB
3. Utrzymanie parametrów skali podatkowej PIT (wdrożonych w 2022 r.) – efekt: 0,32 proc. PKB

Nowe działania na 2026 rok:

W projekcie ustawy budżetowej na 2026 rok rząd zaprezentował dodatkowe działania konsolidacyjne:

• Zwiększenie stawki CIT dla banków – szacowane wpływy: 6,6 mld zł
• Zmiany w podatku akcyzowym – szacowane wpływy: 2,2 mld zł
• Zmiany w opłacie cukrowej – szacowane wpływy: 1,3 mld zł

Łącznie nowe działania mogą przynieść ok. 10,1 mld zł dodatkowych dochodów rocznie.

Problem: deficyt 2025 może być wyższy o 20-30 mld zł

Jak wynika z artykułu Business Insider Polska, ekonomiści ostrzegają, że planowany deficyt budżetowy na 2025 rok (289 mld zł) może w rzeczywistości przekroczyć 300 mld zł. Powodem są:

• niższe od zakładanych wpływy z VAT,
• niższa inflacja i wzrost PKB niż przyjmował rząd w budżecie,
• reforma finansowania samorządów, która utrudnia ocenę dynamiki wpływów.

Według Piotra Araka, głównego ekonomisty VeloBanku, może zabraknąć ok. 30 mld zł plus minus parę miliardów, w zależności od konsumpcji w drugim półroczu. Marcin Mazurek z mBanku również przewiduje nowelizację budżetu i wzrost deficytu o 20-30 mld zł.

Budżet 2025 vs 2026 – porównanie

*Szacunki ekonomistów na podstawie dostępnych prognoz

Warto zauważyć, że deficyt budżetu państwa to nie to samo co deficyt sektora general government. Ten drugi jest szerszy i w 2025 roku może wynieść ok. 6,3-6,5 proc. PKB.

Narzędzia zarządzania budżetem – elastyczność MFiG

Nie wszyscy ekonomiści są przekonani, że dojdzie do nowelizacji budżetu. Ministerstwo Finansów dysponuje bowiem szeregiem narzędzi zarządzania wynikami:

1. Przesunięcia wydatków między okresami – tradycyjnie wysokie wykonanie wydatków przypada na grudzień
2. Przesunięcia między jednostkami sektora general government
3. Finansowanie części wydatków poza budżetem
4. Przesunięcie dochodów podatkowych, np. poprzez opóźnienie zwrotów VAT
5. Wykorzystanie wysokiego stopnia sfinansowania potrzeb pożyczkowych – już ponad 90 proc. na 2025 rok

W 2024 roku rząd dokonał sporych przesunięć, zwiększając w ujęciu memoriałowym wydatki i korzystając z wczesnego sfinansowania potrzeb pożyczkowych. To odciążyło budżet na 2025 rok. Podobny zabieg można powtórzyć.

Konstytucyjne ograniczenia

Artykuł 220 Konstytucji RP nakłada istotne ograniczenia:

Art. 220 ust. 1: „Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej.”

Art. 220 ust. 2: „Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa.”

Dodatkowo art. 216 ust. 5 Konstytucji stanowi: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.”

To konstytucyjne ograniczenie 60 proc. PKB jest jednak wciąż dalekie – obecnie dług publiczny wynosi ok. 60 proc. PKB, ale mierzone jest to według metodologii unijnej.

Co dalej?

Ministerstwo Finansów i Gospodarki stoi przed trudnym zadaniem:

• Z jednej strony musi przestrzegać ścieżki wydatków netto zalecanej przez UE
• Z drugiej strony musi zwiększać dochody poprzez działania dyskrecjonalne
• Jednocześnie nie może dopuścić do przekroczenia deficytu zapisanego w ustawie budżetowej (chyba że Sejm uchwali nowelizację)

Kluczowe pytania na najbliższe miesiące:

1. Czy rząd zdecyduje się na nowelizację budżetu na 2025 rok?
2. Czy nowe działania konsolidacyjne (CIT dla banków, akcyza, opłata cukrowa) przejdą przez Sejm i uzyskają akceptację prezydenta Karola Nawrockiego, który zapowiada sprzeciw wobec podwyżek podatków?
3. Czy tempo wzrostu gospodarczego i konsumpcji pozwoli na wyższe wpływy z VAT w drugiej połowie roku?

Ministerstwo Finansów ma arsenał narzędzi do walki z deficytem, ale ich skuteczność będzie zależała od koniunktury gospodarczej, decyzji politycznych i zdolności do przeprowadzenia trudnych reform. Procedura nadmiernego deficytu została „zawieszona”, ale to nie koniec problemów – prawdziwy test czeka rząd w latach 2026-2028.

Przydatne linki :

1. Odpowiedź Ministerstwa Finansów i Gospodarki ws. walki z deficytem, cięcia budżetowe, zmiany programów socjalnych oraz przeciwdziałania procedurze nadmiernego deficytu z dnia 29.07.2025 r.
2. Odpowiedź Ministerstwa Finansów i Gospodarki na Wniosek o udostępnienie informacji uzupełniający wniosek (29.07.2025 r). z dnia 13.08.2025 r dot. walki z deficytem, cięcia budżetowe, zmiany programów socjalnych oraz przeciwdziałania procedurze nadmiernego deficytu z dnia 13.10.2025 r.